Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę
Zasadą wynikającą z Prawa budowlanego – dalej pr. bud. – jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 pr. bud. ), zaś wyjątki od tej zasady określa samo prawo budowlane. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. instalowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, z tym iż pozwolenie jest wymagane dla tablic i urządzeń reklamowych sytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Konsekwencją tej regulacji jest to, iż dla tablic reklamowych i urządzeń zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wystarczające jest dokonanie zgłoszenia takiej inwestycji organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. ).
Przepis art. 3 pkt 3 pr. bud. , zamieszczony w tzw. słowniczku, przewiduje, że budowla, a w rezultacie obiekt budowlany, to m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, które z woli ustawodawcy jest budowane według ogólnej zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę realizowanie robót budowlanych, instalowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, za wyjątkiem tych, które według ustawy zawsze muszą być poprzedzone pozwoleniem na budowę.
Treść powyższych regulacji dość jednoznacznie wskazuje, iż tablice reklamowe jako niezamieszczone w definicji art. 3 pkt 3 pr. bud. , a zatem generalnie wykluczone z pojęcia budowli, do których ustawa zalicza jedynie wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, są realizowane wyłącznie na podstawie zgłoszenia.Artykuł 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. mówi wyraźnie, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są zwolnione tablice reklamowe. Problem rodzi się natomiast co do tego, które z urządzeń reklamowych, oczywiście poza tablicami reklamowymi, wymagają pozwolenia na budowę, a co do których nie jest ono potrzebne, zaś inwestor powinien dokonać zgłoszenia, kierując się wymogami ustawy w tym zakresie.
Na tle regulacji art. 3 pkt 3 pr. bud. , jak też przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 5 pr. bud. (definicja tymczasowego obiektu budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywodzi się, iż pozwolenie na budowę musi uzyskać inwestor na budowę urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Szczególne znaczenie ma w tym kontekście rozumienie określenia trwałego związania z gruntem.@page_break@
Kwestią tą zajmował się w ostatnim okresie NSA w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tym wyrokiem skargę kasacyjną inwestora, który zgłosił organowi architektoniczno-budowlanemu budowę urządzenia reklamowego, zaś organ ten wniósł sprzeciw, twierdząc, że budowa tego urządzenia wymaga pozwolenia na budowę, gdyż jest dużych rozmiarów i na ciężkiej, żelbetowej podstawie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. II SA/Po 526/10, oddalono skargę inwestora od decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję w sprawie sprzeciwu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 pr. bud. , poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione na płytach żelbetowych niepołączonych z gruntem jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego, a także art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie.
Inwestor wskazał w szczególności, iż sam fakt, że urządzenie jest posadowione na ciężkich płytach żelbetowych niepowiązanych z gruntem, nie oznacza, iż płyty te są łącznikiem z gruntem. Mogą być one bowiem w każdym momencie przesunięte, a sam obiekt przeniesiony w inne miejsce. Tym samym sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowi budowlę, i odmówił zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. W treści art. 3 pkt 5 pr. bud. wymienia się obiekty nietrwale związane z gruntem (obiekty tymczasowe), posadowione na gruncie w taki sposób, by były odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność, nierzadko przy wykorzystaniu płyt żelbetowych umiejscowionych na gruncie. Powiązanie ich z gruntem niczym się nie różni od powiązania przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, i w konsekwencji orzekł o jej oddaleniu, stwierdzając, iż są bezzasadne zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z sądem I instancji, że będąca przedmiotem danej sprawy wolno stojąca budowla wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym za wskazane poddanie analizie określenia trwałego związania z gruntem, którego cechą w ocenie NSA jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy, nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Według NSA o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku przytoczono szereg wcześniejszych wyroków NSA tak właśnie traktujących omawianą problematykę: z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 924/05; z dnia 25 maja 2007 r., 1509/06; z dnia 11 września 2008 r.,II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09; z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji, przy czym bezpieczeństwo konstrukcji obiektu będącego przedmiotem danej sprawy zapewnia m.in. fundament złożony z zestawu płyt łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi powodujący trwałe związanie z gruntem. O tym więc, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, w istocie decydują parametry techniczne takiego obiektu. Pojęcie trwałego związania z gruntem poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Mając to na uwadze, sąd wskazał, że tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud. , z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem, w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 pr. bud. , których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10).@page_break@
Z faktu, że inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, iż obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. Zdaniem NSA właściwy jest wyrażany w orzecznictwie dotychczasowym pogląd, w myśl którego wielkość i konstrukcja i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu reklamowego przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1302/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje przy tym pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 pr. bud. (por. wyżej cytowane wyroki oraz wyroki NSA: z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 514/10; z dnia 16 sierpnia 2011 r., II OSK 1078/10).
Odnosząc się do sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionowała ustaleń organu administracji publicznej zaaprobowanych skarżonym wyrokiem. W dokumentacji złożonej przez inwestora zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych do realizacji robót budowlanych, w tym prac obejmujących posadowienie budowli. Z dokumentacji tej wynika, iż słupy kratowe reklamy ustawione będą na płytach żelbetowych prefabrykowanych (prefabrykaty indywidualne), zaś płyty prefabrykowane stanowiące fundament demontowany reklamy mają być ułożone na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym. Tym samym przedmiotowa budowla według NSA nosi wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud. (budowa nowego obiektu budowlanego), na której realizację jest wymagane pozwolenie na budowę.
Alicja Plucińska-Filipowicz wniosła zdanie odrębne (votum separatum) od powyższego wyroku, gdyż w jej ocenie to nie ciężar, wielkość i wiążąca się z tym ewentualność bezpieczeństwa i trwałości konstrukcji, jak to przyjęto w tym wyroku, zresztą w ślad za tzw. dominującą linią orzecznictwa, ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, a w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę, lecz najistotniejsza jest wola inwestora co do tego, że jego zamiarem jest instalowanie urządzenia, nawet o znacznych rozmiarach i ciężarze, lecz w istocie o nietrwałym, czasowym przeznaczeniu, z możliwością łatwego demontażu i przesunięcia, o charakterze analogicznym jak tymczasowy obiekt budowlany, tj. taki, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 pr. bud.
Wola inwestora i właściciela jest kluczowa
Przedstawiona problematyka trwałości związania urządzenia reklamowego z gruntem, czyli w istocie z nieruchomością gruntową, wymaga analizy nie tylko przepisów i orzecznictwa dotyczących prawa budowlanego, ale również unormowań prawa prywatnego (kodeksu cywilnego), a nawet uwzględnienia aspektu podatkowego. Konieczne jest dokonywanie wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej).
Istotna jest przy tym wola zarówno inwestora, jak i właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu udzielającego inwestorowi prawa do nieruchomości na cele budowlane co do tego, czy realizacja inwestycji wiąże się z zamiarem stałego związania urządzenia z gruntem. Jeżeli bowiem taki jest właśnie zamiar, to przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych dochodzi do trwałego połączenia urządzenia z nieruchomością gruntową, a samo urządzenie staje się częścią tej gruntowej nieruchomości, a w konsekwencji podatek opłaca właściciel nieruchomości. Natomiast wykonanie urządzenia w warunkach art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. , a więc jego zainstalowanie według woli czasowego, a nie stałego (trwałego), związania z gruntem i przy zastosowaniu odpowiednich do tego środków technicznych, np. takich, jak tylko ustawienia na gruncie umożliwiające w każdej chwili usunięcie urządzenia, powinno być traktowane jako realizacja robót budowlanych, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. W takim kontekście szczególnie istotne mogą się okazać warunki umowy zawartej przez inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) gruntu.
Pełna treść komentarza dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)