Inwestor wybudował budynek mieszkalno-usługowy. Kolejno dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na mieszkalny, następnie ponownie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego na parterze budynku na część mieszkalną. Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Aktualnie inwestor wydzielił lokale mieszkalne i sprzedał poszczególne mieszkania, w efekcie czego budynek użytkowany jest jako mieszkalny wielorodzinny, co jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego.

Czy należy prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania?

Aktualnie jest 9 współwłaścicieli.

Czy obowiązki należy nałożyć na pierwotnego inwestora, który jest jednym ze współwłaścicieli i który faktycznie dokonał zmiany sposobu użytkowania?

W dokumentacji, która stanowi załącznik do przyjętych zgłoszeń, nie ma wzmianki o zmianie kategorii obiektu z jednorodzinnej na wielorodzinną, jest tylko mowa o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń.

Czy w zaistniałej sytuacji należy również powiadomić prokuraturę?

Odpowiedź


Za punkt wyjścia w opisanym stanie faktycznym należy uznać pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zdefiniowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej pr. bud. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Niestety przepisy budowlane nie zawierają, ważnej w omawianym pytaniu, legalnej definicji pojęcia budynku w zabudowie bliźniaczej czy w zabudowie szeregowej. Podana wyżej norma wskazuje tylko, że przeciwstawiają się one pojęciu "budynku wolnostojącego", czyli takiego, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami. Można więc przyjąć, że dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej charakteryzuje się tym, że jedna z jego ścian zewnętrznych przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. Połowy budynku, niejako wbrew nazwie, niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem.

Natomiast w domu jednorodzinnym w zabudowie szeregowej dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynki (segmenty) tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów. Przy czym posiadanie przez powyższe kategorie budynków wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej.

Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., II OSK 1601/08). Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym samodzielnych lokali mieszkalnych w ten sposób, że tworzą one dwulokalowe segmenty spełniające wymogi zaspokajania potrzeb mieszkaniowych oraz samodzielności konstrukcyjnej, pozwalać będzie na dalszą ich kwalifikację jako jednorodzinnych.@page_break@

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na sam fakt dokonanego przez inwestora wydzielenia lokali mieszkalnych. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) – dalej u.w.l., jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Spełnienie powyższych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., III SA/Gd 213/08, WSA w Gdańsku zawarł tezę: "Samodzielność lokalu determinuje jego realne wydzielenie w obrębie danego budynku ścianami trwałymi, przy czym muszą być to ściany wykonane z trwałych, solidnych materiałów. Z oczywistych względów kryteriów takich nie spełniają doraźne przegrody czy też "ściany" pełniące w istocie funkcję prowizoryczną, w tym wykonane z materiałów nie gwarantujących trwałości, takich jak np. płótno, cienka dykta czy folia". Ponadto lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, niezbędne dla lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi oraz z racji konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, posiadający pomieszczenia kuchenne i higieniczno-sanitarne, z których można korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu – wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., II SA/Wa 1069/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r., III SA/Gd 136/11.

Mając powyższe na uwadze można przypuszczać, że spełnienie tych wszystkich warunków wymagało wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających co najmniej na przebudowie, gdyż w omawianej sytuacji niewątpliwie doszło do zmiany parametrów użytkowych poprzez np. powiększenie liczby pomieszczeń i technicznych spowodowanych np. koniecznością zwiększenia przepustowości instalacji. Roboty budowlane kwalifikowane jako przebudowa objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli więc inwestor naruszył przepis art. 28 pr. bud., dokonując przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (fakt ten jest przypadkiem innych niż budowa robót budowlanych, określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 pr. bud., w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W omawianym przypadku roboty budowane zostały zakończone, dlatego nie ma konieczności wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, a zastosowanie znajdzie przepis art. 51 ust. 7 pr. bud. Warto w miejscu wskazać na pierwszą tezę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Gd 29/12, z której można wysnuć wniosek, że przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. rozumie się także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a prowadzenie robót budowlanych wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami. Wydaje się, że powyższe stanowisko pozwoli nie tylko na zalegalizowanie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, samowolnej przebudowy, ale także w razie potrzeby stanowić będzie podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia powstałego stanu do zgodności z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego na tym terenie jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Chodzi tu o sytuację, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzi, że w wyniku działań inwestora, powstał obiekt o cechach budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wówczas ocena samej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. możliwości spełnienia przez przedmiotowy obiekt cech zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz niezbędny zakres prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć, powinna być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym np. na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud.

Wprzypadku stwierdzenia wykonywania robót budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zawiadomić organy ścigania o fakcie popełnienia przestępstwa z art. 90 pr. bud.

W przedmiotowej sytuacji należy mieć na uwadze, że w wyniku wydzielenia i sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych właściciele tych lokali wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością oraz z mocy prawa tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wydaje się, że w omawianym pytaniu, ewentualne roboty budowlane dotyczyć będą części wspólnych nieruchomości, czyli części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku konkretnego właściciela lokalu. Wówczas obowiązki powinny być nałożone na właściciela budynku, czyli wspólnotę mieszkaniową.

Jeżeli chodzi o postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to wydaje się, że w przedstawionej sprawie nie można go wykluczyć. Ostateczne zakończenie postępowania naprawczego oznaczać będzie przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego co najmniej postępowania wyjaśniającego, polegającego na zbadaniu czy w związku z powstaniem samodzielnych lokali mieszkalnych, nawet pomimo zachowania funkcji mieszkalnej, nie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagające pozwolenia właściwego organu nakazuje rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 pr. bud. – por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 marca 2008 r., II SA/Op 489/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Lu 775/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05.