1. Zakres zastosowania zasad ogólnych
Regulacja wynikająca z art. 31 k.p.a. ma pełne zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w następujących sprawach administracyjnych rozstrzyganych w procesie inwestycyjno-budowlanym:
1) w postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, tj.:
- w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia warunków zabudowy – na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717),
- w sprawie ustalenia lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) oraz ustalenia lokalizacji autostrady na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571),
- w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94),
2) w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) - jeżeli nie jest to postępowanie prowadzone z udziałem społeczeństwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., IV SA/Wa 924/05, LEX nr 215453),
3) w innych sprawach o udzielenie inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia (pozwolenia, zgody), rozstrzyganych przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (np. w sprawie o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, wydawane na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 162, poz. 1568) – jeżeli odrębne przepisy nie wyłączają zastosowania art. 31 k.p.a.,
4) w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) – innych, niż sprawa o pozwolenie na budowę, tj.
- w sprawach legalizacji szeroko pojętej samowoli budowlanej, prowadzonych na podstawie art. 48, 49b lub 50-51 ustawy; nie można bowiem na te sprawy rozciągać treści art. 28 ust. 3 ustawy wyłączającego zastosowanie art. 31 k.p.a. wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,
- w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie; przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący, że stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor, jest lex specialis wyłącznie w stosunku do art. 28 k.p.a., nie wyłącza zaś zastosowania art. 31 k.p.a.
Omówione tu reguły nie znajdują zastosowania:
1) w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – ze względu na brzmienie art. 46a ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) dodanego nowelizacją tej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 954),
2) w postępowaniach o wydanie tzw. pozwoleń „emisyjnych” (na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wytwarzanie odpadów, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pozwolenia zintegrowanego) - ze względu na brzmienie art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ustalonym nowelizacją tej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 954),
3) w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego - ze względu na treść art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 587).W tych sprawach expressis verbis zostało wyłączone stosowanie art. 31 k.p.a.
Omówione poniżej zasady wynikające z k.p.a. dotyczą również postępowań prowadzonych w tzw. trybach nadzwyczajnych, tj. w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a także uchylenia (cofnięcia) ww. decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Powstaje natomiast pytanie, czy dotyczy to także postępowań nadzwyczajnych dotyczących pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego czy pozwoleń emisyjnych. W tym przypadku przepisy szczególne wyłączają zastosowanie art. 31 k.p.a. w „postępowaniu w sprawie pozwolenia” lub w „postępowaniu o wydanie pozwolenia”. Należy więc rozstrzygnąć, czy to wyłączenie odnosi się również do spraw o uchylenie, cofnięcie lub stwierdzenie nieważności tych pozwoleń. Wydaje się, że brak jest uzasadnienia dla takiej rozszerzającej interpretacji, gdyż cel postępowań jest w tych przypadkach odmienny: postępowanie w sprawie wydania decyzji (lub ewentualnie także jej zmiany) służy ukształtowaniu sytuacji prawnej adresata (inwestora) poprzez nadanie mu uprawnienia; ograniczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu ma chronić jego interes m.in. przed przewlekłością postępowania i próbami wywarcia przez organizacje społeczne presji; natomiast postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych służą weryfikacji ostatecznych decyzji i aż do chwili rozstrzygnięcia sprawy nie wpływają na uprawnienia inwestora. Problem ten rozstrzygnąć powinno orzecznictwo sądów administracyjnych.
2. Pojęcie organizacji społecznej na gruncie k.p.a.
Pojęcie organizacji społecznej, którym posługuje się k.p.a., zostało zdefiniowane w art. 5 § 1 pkt 5 Kodeksu. Zawarta tu definicja nie jest jednak definicją wyczerpującą, a wskazuje jedynie przykładowo, co należy rozumieć pod tym pojęciem. W rozumieniu k.p.a. organizacjami społecznymi są „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. Kodeks nie rozstrzyga więc, jakie elementy (cechy, znamiona) decydują o uznaniu danego podmiotu za organizację społeczną. Pojęcie to utożsamiane jest zazwyczaj z kategorią „zrzeszenia”, wywodzoną z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się. Obejmuje wszystkie jednostki organizacyjne niestanowiące aparatu państwowego, a więc takie, których powstanie i działalność może być przypisana bezpośrednio nie państwu, lecz pewnej grupie społecznej. Wyłącza to organizacje samorządu terytorialnego, w tym również jednostki pomocnicze (osiedla, dzielnice czy sołectwa oraz ich organy), co zostało niejednokrotnie podkreślone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W literaturze wymienia się następujące cechy organizacji społecznej: substrat osobowy (korporacyjny charakter), więź organizacyjna łącząca członków określona w statucie lub innym akcie wewnątrzorganizacyjnym, dobrowolność członkostwa, cel o charakterze społecznym oraz opieranie działalności na podstawie prawnej.
Chociaż k.p.a., regulując udział organizacji społecznej w postępowaniu, posługuje się pojęciem „cel statutowy”, to nie należy rozumieć tego w ten sposób, iż organizacja społeczna musi posiadać statut. Takie ujęcie kładłoby akcent na kwestie formalne (nazwa dokumentu), nie zaś aspekty merytoryczne. Owszem, zrzeszenie musi mieć formalny byt, jednak stowarzyszenia zwykłe, posiadające regulamin, również są organizacjami społecznymi. Niewątpliwie natomiast organizacją społeczną jest jedynie organizacja legitymująca się jakąś podstawą prawną swego funkcjonowania, a więc powołana w trybie określonym ustawą, co wiąże się (najczęściej) z zarejestrowaniem takiej organizacji bądź to w Krajowym Rejestrze Sądowym, bądź w odpowiedniej ewidencji prowadzonej przez organy administracji. Nie mogą to być więc komitety obywatelskie tworzone ad hoc dla obrony przed powstaniem konkretnej inwestycji.
Istnieją spory wokół kwestii zaliczenia do organizacji społecznych również fundacji, które są osobami prawnymi typu majątkowego, a nie korporacyjnego. Fundacje – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203) - powoływane są dla realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych. W literaturze coraz częściej napotkać można pogląd, że dziś, mając na względzie cel, jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał organizację jako uczestnika na prawach strony do postępowania administracyjnego, nacisk powinien być położony na to, że za organizację społeczną należy uznać każdą dopuszczoną przez prawo formę organizacyjną, funkcjonującą poza strukturą aparatu państwowego, za pomocą której obywatele mogą przedstawiać swój interes grupowy na tle rozpoznawanej sprawy indywidualnej. Ponieważ udział organizacji społecznej w postępowaniu ma służyć umacnianiu demokracji, wprowadzeniu do postępowania elementu kontroli społecznej, to dla interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do art. 12 Konstytucji RP, statuującego wolność zrzeszania się, w którym mowa jest również o prawie do tworzenia fundacji. Pojęcie „organizacja”, którym posługuje się k.p.a., jest więc rezultatem procesu „organizowania się”, a to można odnieść też do jednostek organizacyjnych „niekorporacyjnych”. Zgodne z Konstytucją rozumienie pojęcia „organizacja społeczna” powinno zatem uwzględniać jedynie element społeczności (działanie w celach służących społeczeństwu, a nie partykularnym interesom organizujących się jednostek), a tym samym utworzenie fundacji w celach społecznie użytecznych powinno przesądzać o tym, że fundacja jest organizacją społeczną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 31 k.p.a. jak na razie bez wyjątków przyjmowano, iż organizacje społeczne w rozumieniu k.p.a. muszą posiadać korporacyjny charakter i nie zaliczają się do nich fundacje (postanowienie NSA z 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 75; wyrok NSA z 10 lutego 1994 r., SA/Po 3045/93, MoP 1995, Nr 5, s. 150; wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1998 r., IV SA 898/96, LEX nr 43351; wyrok NSA z 21 grudnia 2001 r., II SA 786/00, M.Prawn. 2002/6/244). Odmienne stanowisko zajął jednakże NSA w uchwale z dnia 12 grudnia 2005 r. (II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/37), przy czym podkreślić trzeba, iż uchwała ta została podjęta na gruncie przepisów art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które dotyczą udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaś na gruncie art. 31 k.p.a. NSA uznał, iż fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie powołanych przepisów p.p.s.a. zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. NSA dokonał wykładni art. 12 Konstytucji RP uznając, iż przepis ten, choć nie posługuje się pojęciem „organizacja społeczna”, to wskazuje właśnie różnego typu organizacje społeczne i - na równi z organizacjami korporacyjnymi - zalicza do nich także fundacje. Zdaniem sądu na gruncie przepisów konstytucyjnych nie ma więc wystarczających podstaw do twierdzenia, że zasadniczą, konstytutywną cechą organizacji społecznej jest kryterium korporacyjne. Tym samym sąd uznał za nieaktualne dotychczasowe stanowisko sformułowane pierwotnie w postanowieniu z 1993 r., jako sformułowane na gruncie nieobowiązującego już art 84 Konstytucji z 1952 r., utrzymanej w mocy przez ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. (przepis ten posługiwał się określeniem "organizacja społeczna" i wiązał je z prawem zrzeszania się obywateli). Choć powołana uchwała nie zapadła jednomyślnie (zgłoszone zostało w niej przez dwóch sędziów zdanie odrębne, oparte na odmiennej wykładni art. 12 Konstytucji), to spotkała się z aprobatą w doktrynie, przy czym odniesiono te rozważania również do postępowania administracyjnego, tj. do art. 31 k.p.a. i pojęcia organizacji społecznej na gruncie tego przepisu (m.in. J.P. Tarno, glosa do uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, ZNSA 2006/1/150).
„Działanie w celach służących społeczeństwu” jest kryterium wysoce nieostrym. Uznaje się, że celem organizacji społecznej działającej na gruncie k.p.a. może być zarówno obrona interesów grupowych osób (podmiotów) w niej zrzeszonych, jak i ochrona dóbr publicznych.