Pytanie:
Na działce usypane zostały nasypy z ziemi, która służy jako tor dla quadów. Nadzór budowlany stwierdził, iż nasypy te nie są robotami budowlanymi i nie podlegają przepisom ustawy prawo budowlane.
Co należy zrobić w przypadku, gdy mieszkańcy gminy wnoszą skargi na właściciela działki rolnej, który zaprzestał prowadzenia na niej działalności rolniczej i obecnie przeznacza grunt jako tor dla quadów?

Czy na taki wykorzystywanie gruntu, właściciel nie powinien uzyskać decyzji o warunkach zabudowy?
Czy nadzór budowlany nie powinien interweniować?

Odpowiedź:
Tor ziemny dla quadów stanowi budowlę ziemną, której wykonanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w drodze decyzji. Prowadzenie tej budowy bez pozwolenia na budowę powoduje konieczność wszczęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej pr. bud. Ponadto, inwestor powinien był wcześniej uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p.

Uzasadnienie:
Roboty ziemne, które nie zmierzają do wykonania budowli ziemnej, pozostają poza reglamentacją przepisów pr. bud., a tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13, LEX nr 1512845, "wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane".

Od prowadzenia robót ziemnych należy jednak odróżnić budowę budowli ziemnej. Ustawodawca w określonej przepisem art. 3 pkt 3 pr. bud. definicji budowli, wymieniając w sposób przykładowy rodzaje budowli, wskazał wprost na budowle ziemne. W myśl art. 3 pkt 1 lit. b pr. bud., budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. jest obiektem budowlanym.

W art. 3 pkt 6 pr. bud. "budowę" zdefiniowano jako wykonywanie obiektu budowlanego (czyli m.in. budowli) w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Pojęcie budowy mieści się w szerszym pojęciu robót budowlanych (art. 3 pkt 7 pr. bud.).

Zgodnie z zasadą określoną w art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 pr. bud. wymieniono enumeratywnie rodzaje budów i robót budowlanych, które, w ramach wyjątku od zasady wskazanej przepisem art. 28 ust. 1 pr. bud., podlegają jedynie konieczności zgłoszenia właściwemu organowi.

W katalogu tym ustawodawca nie wymienił budowli ziemnych, co oznacza, że budowa budowli ziemnej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w drodze decyzji. Należy zauważyć, że budowla ziemna nie została na gruncie przepisów pr. bud. scharakteryzowana.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że budowla ziemna jako obiekt budowlany powinna, w myśl art. 3 pkt 1 lit. b pr. bud., stanowić całość techniczno-budowlaną o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym budowla ziemna nie musi być wyposażona w dodatkowe instalacje i urządzenia.

Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony powinien być wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13, LEX nr 1512845; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 2164/10, LEX nr 996674; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133).

Tor ziemny dla quadów, czyli czterokołowych motocykli o przeznaczeniu sportowym i rekreacyjnym, jest rodzajem toru motocrossowego – ukształtowanego z ziemi, piasku, gliny etc. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2164/10, LEX nr 996674, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że "wykonanie 10 sztuk wzniesień i 10 zagłębień w stosunku do stałego terenu własnej działki i wykorzystanie tak ukształtowanego terenu jako toru motocrossowego jest wykonaniem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud.".

Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie Serwis Budowlany Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów

Nie ulega zatem wątpliwości, że tor ziemny dla quadów stanowi budowlę ziemną, której wykonanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Prowadzenie tej budowy bez pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 pr. bud.

Na marginesie warto także zauważyć, że w sytuacji, gdy działka inwestora stanowi użytek rolny, nie można wykluczyć (w zależności od usytuowania działki, pochodzenia i klasy gleby) konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Ponadto, w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Oznacza to, że wobec braku miejscowego planu, wykonywanie robót budowlanych (w szczególności budowy obiektu budowlanego), które wiążą się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Budowa toru dla quadów wymagała zatem także uzyskania, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, decyzji o warunkach zabudowy.